推动1亿左右农业转移人口和其他常住人口等非户籍人口在城市 的政策有了“任务单”。国务院厅昨日发文，要求“十三五”期间，年均转户人口达到1300万人以上，2020年时户籍人口城镇化率提高到45%。大城市的 政策不得设置要求缴纳社保超5年的条件。

城区人口不满300万 不得采取积分

国务院厅昨日印发了《关于印发推动1亿非户籍人口在城市 方案的通知》，明确了2020年前，约1亿农业转移人口和其他常住人口等非户籍人口在城市 的任务单。

具体为，“十三五”期间，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上。到2020年，户籍人口城镇化率提高到45%。

为此，《通知》要求全面放开放宽重点群体 限制，至于超大城市和特大城市的 政策，则要以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要依据，区分城市的主城区、郊区、新区等区域，分类制定 政策，重点解决符合条件的普通劳动者 问题。

但是户籍人口比重低的超大城市和特大城市，要进一步放宽外来人口 指标控制，加快提高户籍人口城镇化率。

《通知》还提出，大中城市均不得采取购买房屋、 纳税等方式设置 限制。城区常住人口300万以下的城市不得采取积分 方式。大城市 条件中对参加城镇社会保险的年限要求不得超过5年，中等城市不得超过3年。

城镇建设用地增量与“农转非”数挂钩

《通知》提出，要建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口 数量挂钩机制。按照以人定地、人地和谐的原则，实施城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口 数量挂钩政策，完善年度土地利用计划指标分配机制，保障农业转移人口在城镇 的合理用地需求。同时，规范推进城乡建设用地增减挂钩，建立健全城镇低效用地再开发激励约束机制。

在农村集体产权制度改革方面，《通知》要求建立进城 农民“三权”维护和自愿有偿退出机制，确保如期完成土地承包权、宅基地使用权等确权登记颁证，积极推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。

焦点

1 特大城市分区制定 政策

《通知》还提出，特大城市要区分城市的主城区、郊区、新区等区域，分类制定 政策，重点解决符合条件的普通劳动者 问题。

“特大城市还有核心区、环境发展区对于人口的吸纳程度不同”，中国人民公安大学教授刘宏斌分析，目前来看，特大城市因建设的不合理分布，导致人口主要集中在城 ，所以需要在疏散人口同时，进行产业转移和城市功能的结构性改变。

“比如在北京，低端产业、能源环境消耗比较大的产业就要向外转移”，他说，这必然带来城区人口的变化，所以 区、外围区等对于人口的数字要求是不一样的，对于不同劳动力结构需求也不同。

与此同时，还要满足人民群众到城市生活的需要，“不能一刀切”，所以只能根据各个城市发展需求的不同和准备进入城市的素质、技术能力的不同，进行区别性的对待。

例如，城 需要高素质人才，低端人才的需求可能降低；外围地区对低端和高素质人才的需求比例也不一样，但是城市发展需要新鲜血液和劳动力，所以大城市不可能完全拒绝外来人口迁入，而是可能根据城市发展区域性需求，进行结构性调整。

2 除超大城市外放宽 条件

针对《通知》中，除极少数超大城市外，全面放宽农业转移人口 条件的要求，刘宏斌表示，通过户籍制度改变户籍身份，将有助于农业发展和城市人口结构的调整。

“目前我国人口的城市化比例偏低，与发达国家的60%有一定距离”，刘宏斌说，第六次人口普查显示，目前城市人口不足50%，“这些还不是户籍人口，里面有2亿多流动人口，实际上户籍不在城市中”。

如果不能通过户籍制度成为“本地人”，则可能导致人口的随意流动，而目前逐步推行的居住证制度也只是暂时性政策，不能保证流动人口真正享有常住人口的权益。

再加上虽然目前有不少省会以下城市放开了 条件，但是目前看效果并不理想，“涉及房屋、社保等多个条件”，刘宏斌说，流动人口进城 仍存门槛。

但是进城后的非户籍人口，很难再适应过去的生活，所以需要政策让他们拥有一个“本地人”的身份标签，能够享受城市配套的子女 、养老、失业、低保等各项福利政策。

怎样全面放宽 条件？刘宏斌说，需要各地制定细则，比如租房也 ，打零工或者长期就业情况，以及年工资收入等进行评判，“只要能够适应城市生活就可以”。

3 “农转非”不得要求放弃宅地

《通知》要求，不得强行要求进城 农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体分配权，或将其作为进城 条件。

刘宏斌介绍，此前“农转非”过程中，部分地区发生过为了人口城镇化率，或是土地财政驱动下的急功近利做法，用强制流转土地的方式转变农民身份。

“这实际上很人性化地把自主权放在农民手中”，他说，土地等是农民生存的基础和根本，这一规定实际上表明了不能强制农民离开土地的态度，让农民能够自由处置拥有独立使用权的事物，在进城过程中，权利不会受到侵害和侵蚀。

也就是说，农民实现“农转非”后，可能依然保留着土地承包权、宅基地使用权、集体分配权；对于愿意放弃的，也可以通过转包等方式处置，国家需要出台详细后续配套政策。